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創新七個機制 推進“管資本為主”落地

發布日期:2017-03-23 作者:admin  字體顯示:【大】  【中】  【小】

近日舉辦的首屆“中國企業改革發展論壇”上,多位專家表示,今年國企改革舉措層層落地見效,國企改革提速,而“管資本為主”成新亮點。

2003年十六大提出建立“管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制”,拉開了我國國有資產管理體制改革序幕。2003年到2013年國有資產管理體制改革的實踐,對于以前國有資產出資人代表缺失、多部門監管又缺乏明確權力界區的情況,無疑是國家所有制形式的重大進步,并取得階段性成果,國有資產出資人代表制度基本建立,保值增值責任初步得到落實,國有資產規模、利潤水平、競爭能力也得到較大提升。

十八屆三中全會提出“以管資本為主加強國有資產監管”,指明深化國有資產管理體制改革的方向,要著力解決現行國有資產管理體制中依然存在的政企、政資、所有權和經營權未最終分開;國有資產監管職權存在越位、缺位或錯位的現象;國有資產監督機制不健全和有效性較弱,以及國資布局結構和配置缺乏市場化手段等問題。

國有資產管理體制以管資本為改革方向,目標是要建立面向創新發展需要的新型國資管理體制,繼續推進政企分開、政資分開、所有權與經營權分離,破除影響國有資本服務創新發展的體制機制弊端,強化國有企業市場主體地位、激發企業活力與動力。建立和完善“管資本為主”的國有資產管理體制,不僅要明確各級國資管理機構“管好國有資本布局、規范資本運作、提高資本回報和維護資本安全”,不干預企業的日常經營活動,不干預企業的法人財產權和經營自主權的職能定位,更要創新與職能定位、權責體系和監管方式相配套的七大機制,在運行方式上保障國資管理機構切實履行優化國資布局、規范國資運作、提高資本收益和保障資本安全的監管職責。

國資預決算與收益的激勵約束機制

預算約束是國有資產管理責任的基點,現在各級國有資產管理機構大都缺乏獨立的國資預算約束。國資預算要從政府財政部門分離出來,由國資管理機構為預算編制和執行主體,以產權為依據、權責發生制為原則,獨立編制覆蓋全部國有企業、分級管理的國有資本預算,并成為政府財政復式預算體系的重要組成。

國資預決算機制能有效約束出資人、委托人、受托人、代理人和經營管理者等不同主體各自承擔的責任,可作為檢驗各方主體工作業績的基礎數據,強化國有產權及收益的正向激勵與約束,保障國有資產管理目標可預期,保值增值權利和責任更明確。

國資預算要努力從固定預算轉為彈性預算、從增量預算轉為零基預算,不斷提高國資預算精度和控制力,推動預算資金使用情況檢查的常態化和規范化,形成產權清晰、目標明確、覆蓋全部國有資本的經營管理責任體系。通過完善全覆蓋的國有資本經營預決算和收益管理體系,發揮國有資本經營預算機制在推進結構調整和科技創新中的引領作用,以市場為導向、以企業為主體,按照“做好增量、盤活存量、主動減量”的思路,加大國有資本調整力度,促進所出資企業轉型升級;國資預決算管理機制要與國資管理機構和國有企業領導人員績效薪酬改革相結合,改進績效考核和辦法,強化對國資經營管理行為的激勵與約束,推進國有資本收益和國有資產處置等非稅收入及時足額上繳,提高國有資本配置效率。

國資形態轉換的進退調整機制

遵循市場規則,健全國有資本市場化退出通道,通過國有資本不同形態之間的轉換,實現國有資本的有序進退,促進國有資本結構調整和國有企業提質增效,促進國有資本投資營運更好服務于國家戰略目標。

這需要以資本有序進退規范調整存量,科學配置增量,80%以上的國有資本集中投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域,重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步和保障國家安全,優化國有資本布局結構。

以資本有序進退推進經營性國有資產尤其是商業類競爭性國有企業的資本證券化,增強企業國有資本的流動性,在增加精準投資過程中優化國有資本投資結構。

以資本有序進退加快處置低效無效資產,出清過剩產能,處置“僵尸企業”,推進資產重組,培育戰略性新興產業和服務業,支持企業依法合規通過證券交易、產權交易等市場,以市場公允價格處置國有資產,優化國有產權結構;以資本有序進退促進國有資本與社會資源整合,實現資源優化配置與優化再生,積極發展混合所有制經濟,帶動社會資本運作效率的提高,優化融資結構。

以資本有序進退促進科技創新,發展高新技術產業,用高新技術改造傳統產業,促進制造業向產業鏈兩端延伸,優化產品結構、提高產品質量,提升產業能級,調整優化產業結構。

國有產權統一進場的交易機制

通過國有產權統一進場交易,實現產權、資源價值的最大化,以國有資源的流轉與集聚,帶動社會資本與資源的優化配置,引導各種所有制的資本重組、整合,促進資源共享,提高資源配置效率。通過國有產權進場交易機制,規范國有產權和資源交易行為,防止國有資產流失和腐敗行為的產生,推進廉政建設。

對政府配置資源中應該或可以通過市場化方式配置的國有資產,“應進必進、能進必進”,納入統一的產權交易平臺進行規范交易,采取招拍掛或其他方式進行優化配置;通過在產權交易市場公開、誠信、規范地轉讓企業國有產權, 保證社會公眾知情權, 充分發現各類意向受讓人, 形成有效的市場競價機制, 促進企業國有產權有序流轉和公平交易, 更好推動國有經濟布局和結構調整。

明晰權責分級代理的治理機制

堅持運用法治思維和法治方式,加強現代企業制度建設,規范公司法人治理,構建“管資本”為主的國有資產管理權責體系。

國資管理機構要通過正確選用正面清單或負面清單,制定權力清單、責任清單與監管清單,科學界定國有資產出資人與授權經營的國資平臺公司、與直接出資的企業、與控股或參股的上市公司之間的權利邊界。

規范治理是“管資本”為主新體制的制度基石。在出資人清單管理的框架下,“一企一策”制定公司章程、規范董事會運作、嚴格選派和管理股東代表和董事監事,將國有出資人意志有效體現在公司治理結構中。依據《公司法》《企業國有資產法》等法律法規,推進依法治企,健全協調運轉、有效制衡的治理結構和治理機制,結合國有企業分類和國有資本授權經營體制改革實踐,構建由“出資人清單”+“公司章程”+“治理規則”形成權責明晰、分級代理的治理機制。

國有資產監管機構職能定位以管資本為主,在產權紐帶的縱向維度,形成兩種持股方式:

一種是國資委、授權經營的國資平臺公司和國有企業三個層級,國資委通過改革授權經營體制實行間接持股;另一種是國資委對不進入國資平臺的出資企業直接持股。在管理幅度的橫向維度,按照國有資本功能定位,將出資企業分商業類和公益類兩大類(地方國企也有分為競爭類、功能類和公共服務類三大類),按企業組織形式可再細分為國有獨資、混合所有制和上市公司三類,因企制宜推進分類改革、分類定位、分類監管與分類治理;出資企業是否進國資平臺、資本是否上市或是混合多元、階段性持股還是長期持股,都將依據國資布局和目標定位,在發展中實現動態調整。

公司治理機制要遵循資本市場規則,進行個性化、針對性設計,才能科學界定出資人監管職責,推動國有資產監管真正步入法制化、規范化軌道;才能真正保護公司制企業法人財產權,保障國有企業作為獨立市場主體依法自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我約束和自我發展,促進國有企業與社會主義市場經濟的深度融合。

管控風險預測預警的監管機制

按照“事前規范制度、事中加強監控、事后強化問責”的思路,堅持權利以出資為限、監管以法定為據,摒棄國資監管中行政化管理的陋習,更多運用法治化、市場化的方式創新監管機制。

運用互聯網和大數據技術,建立出資人監管信息化工作平臺,實現信息共享和動態監管。對國有資產配置項目規劃、評估、審核、交易、收支等過程實施電子化監督管理,完整記錄國資營運各類動態信息,形成“來源可溯、去向可查、監督留痕、責任可究”的完整信息鏈條。

在監管信息工作平臺基礎上,建立國有資產營運風險監測和預警制度,加強國有資本運營質量及監管企業財務狀況的監測,強化對權力集中、資金密集、資源富集、資產聚集部門和崗位的管控監督,一旦出現異常信息,即啟動風險事件調查或風險預警和防控程序;通過加強公司章程管理,規范董事會運作,嚴格選派和管理股東代表和董事、監事,嚴格國有產權流轉環節監管,重點加強對國有資本運營質量及監管企業財務狀況的監測,國有產權流轉環節的監管,嚴守防止國有資產流失的底線,實現維護出資人權益和尊重企業自主經營權的有效結合。

推進部門和地區之間監管資源共享、橫向協調、縱向聯通的協同監管,構建國資監管與政府監管、社會監督相結合的國資監管新格局。

國資經營責任的究責倒查機制

建立全面覆蓋各級國資管理機構及國有企業的責任追究工作體系,以法律法規為準繩,嚴格國資管理和國有企業內部制度規定,嚴格界定違規經營投資責任。對違反規定、未履行或未正確履行職責,造成國有資產損失,以及其他嚴重不良后果的國資監督管理者和國有企業經營管理有關人員,嚴肅追究問責,實行重大決策終身責任追究制度。

“有權必有責、行權受監督”,建立全面覆蓋國資運行系統經營管理責任的審計評價制度,形成職責明確、流程清晰、規范有序的責任追究機制,對國資經營管理中重大決策失誤和失職瀆職責任及時進行追究倒查,責任追究的范圍、標準、程序和方式做到公開透明、清晰規范,責任追究工作實現有章可循。

國有資產監管信披與報告機制

建立信息披露和報告機制,打造陽光國企。一是設立信息公開網絡平臺,國資監管信息披露做到真實、全面、及時、充分,既能便捷監管部門、企業職工、利益相關者以及普通公眾進行國資國企營運全過程的查詢監督,也能對國資國企依法運營形成有效的約束。依法依規及時準確披露國有資本運營和監管情況、國有企業公司治理和管理架構、財務狀況和企業負責人薪酬等信息,可杜絕暗箱操作,保障信息對稱,不僅將壓縮企業違規運營、經營者“尋租”的空間,也會使內部人控制和打擦邊球等不良經營行為暴露于陽光之下。

二是建立定期報告機制。國資管理機構負責人應該定期向本級政府述職并報告工作;定期向本級人民代表大會報送國有資產預決算情況、國資布局結構調整、運營效率、安全保障和國有資產保值增值等情況,接受權力機構與社會公眾的監督評價。

(摘自:3月20日 《企業觀察報》)

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